1978年之前，全国经历了十几年的长期缺电局面，各省（区）市大城市的企业经常停三开四，拉闸限电。经电力部调查1978年全国缺电1000万千瓦，缺电原因就是缺乏投资。当时电力仍由国家制定计划、立项拨款，电力部一家独办。“一家办电”，“多家用电”各省（区）市争抢总量不大的“电力蛋糕”。

    在此情况下，国家计委建议中央和地方合作办电，实行“谁投资，谁用电，谁受益”的办法。1981年山东龙口电厂一期2台10万千瓦机组开工建设，总投资2.05亿元。中央和地方各出部分投资，中央投资从国家计划内解决，地方投资从地方全民企业、乡镇企业、生产大队分年集资。

    龙口电厂开工是中国电力工业发展史上具有开创意义的一件大事，它打破了电力部门独家办电，实行中央和地方合作办电，并且初步试探了股份制办电。自2003年以后，江苏谏壁，上海闸北以及其他省（区）市相继仿效，从合作办火电，到合作办水电，如广西岩滩、湖北清江、四川二滩、云南漫湾等大型水电站都采取中央、地方合资办电方式。

    1983年水电部根据中央指示，召开农村电气化试点县座谈会，国务院批转了水电部“关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告”。

    之后，全国县以下用电量从1978年的242亿千瓦时，增长到1998年的4599亿千瓦时。20年农村用电增长19倍。1998年6月前全国约2400个县，其中760个县级电力企业由中央电力部门直管直供，1040个地方所属县级供电企业由省级电力公司采取趸售方式供电，其余600个县级电力企业是地方自建、自管、自供、枯水期从大电网补充供电的、以小水电为主的供电企业。这次会议形成了以地方为主发展农村电气化事业的模式和政策措施。

　　改革方向之争

    1978年之前，电力经营实行统收统支政策，即经营收入上缴国家财政、基本建设及维持简单再生产的支出由层层编制生产基本建设计划、逐级进行审批调拨。从建国以来到1978年一直实行低廉的销售电价，中央、省（市）区各级电力部门都称不上是有自主经营、自我发展、自我改造能力的企业。1978年后经过放权让利，承包经营，下放企业自主权的改革后，各级电力企业才逐步获得活力。

    1978年以来，电价改革主要出台了三项改革措施：一是实行“新电新价”，1985年6月国务院批转国家经委“关于鼓励集资办电，实行多种电价的暂时规定”，对集资新建的电力项目实行还本付息的原则核定电价水平，打破了单一的电价模式，培育了按照市场规律定价的机制；二是出台了“二分钱”的电力建设基金，为各省（区）市地方电力企业扩大再生产提供了稳定的资金渠道；三是实行“燃运加价、煤电联动”，随着燃料、运输价格上升相应提高上网电价，2003年国务院又批准了国家发展改革委制定的“电价改革方案”，方案中规定配合电力体制改革将逐步推行发、输、配、售电价四个环节的电价形成机制和电价管理原则，为电力工业市场化改革奠定了基础。

    1987年7月国务院负责人在“全国电力体制改革座谈会”上提出“政企分开，省为实体，集资办电，联合电网，统一调度”的电力体制改革20字方针，强调为了解决缺电，在中国以各省（区）市为主体发展经济的情况下，以省（公司）为实体，有利于加快电力建设。

　　同时，电网是跨省的，跨省电网采取联合电网方式，便于“同舟共济、团结治网”。跨省电网和省电网都要成为各种所有制、各种不同形式电网的联合体。而电网仍要维持统一调度，分级管理的体制。

    1989~1991年，中国五大区域电力公司除东北成立电力总公司外，华东、华北、华中、西北四大区域电力公司都通过各区域电网领导小组的讨论，决定成立区域电力联合公司，确定了区域电力公司和各省（区）市电力公司都为公司法人实体，并且实行在区域联合电网内水、火互济、互通有无，削峰填谷、互为备用、稳定频率，安全供电等“同舟共济、团结治网”的管理模式。

    1997年国务院发出通知组建国家电力公司，通知规定：“国家电力公司是国家授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国家电力公司不是一个行政性公司，而是一个以资产为纽带，按现代企业制度组建的一家大型国有公司。”

    国家电力公司组建后，电力部随之撤消。而国家电力公司新任领导，却不是遵照国务院的要求去办企业的。国家电力公司强调电力工业具有“自然垄断”特性，不仅要对电网、骨干电厂、调峰调频电厂都要“管住”，而且还要对核电、天然气及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出问题；还强调对电网实行四统一，即：“统一规划、统一建设、统一调度，统一管理”，电网经营企业要“集市场单一购卖者、市场交易中心，生产调度中心为一体”等等，回复到改革前电力工业部“集中、垂直、一体化”的垄断管理体系，国务院的通知成为一纸空文。

    20世纪末21世纪初，电力工业发展环境发生了明显变化，一是集资办电发展迅速，二是国家电力公司统一管理电网，又有直属发电厂在电网调度上偏重直属，轻视非直属，广大地方电力企业要求在电量、电价、电费上给予“公平、公正、公开”待遇。

    中央要求改革的总体目标是：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，促进全国联网，构建政府监督下的政企分开，公平竞争，开放有序，健康发展的市场体系。”

    根据中央的要求，从2000年开始到2002年，“电力体制改革方案”在国家发改委牵头下，广泛征求电力系统内外人士的意见，酝酿了整整两年。而电力系统却认为：电力行业是垄断行业，电力生产运行特性是“发、输、配一体运行，产、供、销同时完成”，担心改革影响电网安全稳定运行，因此，电力工业需要集中管理……等等。

    2002年初，国务院常务会议讨论，最终才通过了“电力体制改革方案”，自当年3月正式公布施行，电力工业进入了市场化改革的新时期。

　　重发轻供不管用

    从2003年到2008年，“电力体制改革方案”颁布施行已经5年，5年内重组了国家电力公司，成立国家电网公司，南方电网公司，五大发电集